通过兼并重组、整合归并同类业务等方式

2019-05-04 11:41 来源:未知

  今年5月,云南省人民政府办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》云政办发〔2018〕18号(下简称“18号文”)。结合云南发展实际,“18号文”从开发区的功能定位、产业转型升级、体制机制改革,优化营商环境,考核评价机制5个方面,制定了17条实施意见。“18号文”不仅有原则性的指导意见,还提出了具体的改革与创新路径,明确了全省开发区今后一段时期发展的时间表、路线图。

  改革开放以来,开发区在促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济方面扮演着至关重要的角色,发挥了不可替代的作用。各类开发区成为了推动中国工业化、城镇化发展和对外开放的重要平台,其成长折射出中国城市化发展的历程。但在发展过程中,数量过多、布局不合理、低水平重复建设、同质化恶性竞争、政企不分、职能不清等问题,同时也困扰着成长中的开发区。时至今日,其发展模式已经到了非改不可、不彻底改不行的历史关口。

  云政办发“18号文”以党的十九大精神为指引,按照建设现代化经济体系,推动经济高质量发展的要求,从云南打造世界一流的“绿色能源”、“绿色食品”、“健康生活目的地”这“三张牌”出发,对全省开发区未来的发展做出了总体部署。

  从定位上看,开发区要建成“三个区”,分别是云南产业“两型三化”发展的引领区、体制创新和开放型经济的先行区、高水平营商环境的示范区。“三区建设”无疑给全省各类开发区赋予了更重大的使命,体制创新是这个使命的核心内容,直接关乎到开发区重新塑造发展新优势。开发区过去的竞争力来自于体制创新,重新审视管理职能界限是否清晰,机构设置是否科学高效,体制机制运行是否流畅现,对于开发区在新变革中找准发展新定位是极其重要的。

  从功能上看,“18号文”明确指出开发区要建设成为重要的“发展平台”——一个成为本地制造业、高新技术和外向型产业、生产性服务业集聚的发展平台。这个“发展平台”要以产业集聚发展为基本特征,加快存量变革、增量崛起、特色壮大、品牌创建。平台里面必须装下四个“新”内容——新技术、新产业、新业态、新模式。“四新”是一个开放的概念,新技术催生新产业,新模式引发新业态。“四新经济”实际上是要求开发区主动适应经济发展新常态、努力成为深入推进经济转型升级的典型实践。

  “18号文”还对全省开发区实行分级分类管理做出明确表述,国家级开发区是全省各类开发区的领跑者;省级开发区是全省产业跨越式发展的主力军。“18号文”对全省各类开发区的功能定位,可谓是思路清晰、定位准确、尊重市场,重点突出,将高水平的开放作为一以贯之的重点,赋予了开发区在管理体制创新上继续承担“破冰者”、“探路者”的新使命。

  在建设与运营方面,“18号文”指出“按照管理与开发、政府与企业双重分离的原则,开发区实行行政管理主体与开发建设主体相分离的管理体制。”这意味着,厘清开发区管理主体与平台公司之间的关系已十分迫切。一方面开发区管委会应鼓励平台公司积极转型,实现政企分开,剥离平台公司的行政管理职能;另一方面平台公司也要因地制宜、扬长避短,分门别类,实现市场化转型,通过完善现代企业制度,健全公司法人治理结构,依法合规开展市场化融资,继续为经济社会发展提供有力支撑。

  “政企合一”的开发模式,长时间受到开发区青睐,原因是“政企合一”能提高办事效率,而且可有效发挥管理者的能动作用。开发区设立全资公司主导开发建设,是挖掘土地价值,形成滚动开发的关键所在,但这种模式容易导致机构膨胀、内部职责不清、政企不分的弊端。

  根据“18号文”的要求,各种所有制企业作为主体,可按照国家有关规定投资建设、运营开发区,或者托管现有的开发区,形式上不仅可以重资产投资,还可以轻资产托管。

  解决平台公司政企不分、责权不清等问题,已成为打好防范化解重大风险攻坚战的关键任务。根据“18号文”的精神,应高度重视平台公司转型发展问题,建议对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司,剥离其政府融资职能,通过兼并重组、整合归并同类业务等方式,转型为公益类国有企业,承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设;对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,鼓励其继续为地方经济发挥积极作用,但不可再替政府或受政府委托融资。

  事实上,不少平台公司通过发展初期的土地开发、特许经营、城建配套、市政道路等资源的运营,练就了创新融资、土地整合、资本运作、资产经营等能力,在开发区建设与运营方面具有“天时地利人和”的有利条件。政府可鼓励转型后的平台公司,积极承接教育、卫生、文化、公共交通等市政公用事业以及环境保护、节能节水、土地开发等公益性项目建设业务,通过依法公开招标,以项目代建、工程总承包、委托经营等方式,在同等条件下优先选择专业化的国有企业参与地方社会公共事业和公益性项目建设,为开发区建成“引领区、先行区、示范区”做出更大的贡献。

  “18号文”指出,促进开发区整合优化发展,鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体,整合区位相邻、地理相近的小散开发区,成立统一管理机构,实行统一管理。这意味着,开发区增量时代结束, “去产能”时代来领,小而散的开发区面临被整合,一批“巨无霸”型的开发区或将出现。

  2003年至2006年,全国范围内开展了一轮开发区清理整顿工作,到2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。间隔12年之后,全国各类开发区正在接受新一轮的清理、整合。

  年初,经国务院同意,多部门联合公布了《中国开发区审核公告目录》(2018年版),全国开发区数量增至2543家,其中,国家级开发区552家,省级开发区1991家。云南省共有78家开发区纳入本次公告目录,其中,国家级开发区15家,省级开发区63家。清理、整合开发区是促进其规范、高效、健康发展的需要,将区位相邻相近、产业关联同质的开发区优化整合,既可以做大开发区体量,也能避免同质恶性竞争,这有利于促进开发区改革和创新发展,提升其创新能力,增强发展动力,扩大带动张力。

  “18号文”提出,原则上每个县(市、区)的开发区数量不超过1个,在城市(镇)总体规划确定的建设用地范围以内,不得设立各类开发区。到2020年,全省主营业务收入超千亿元开发区达到7个,国家级开发区增加到16个。“18号文”传递出清晰的信号,必须紧盯效率、效能和效益,着力提高对经济发展的拉动能力,提升土地配置、单位产出和技术创新的效益,必须花大力气解决开发区在发展过程中存在的布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题。

  招商引资是事关开发区发展的生命线号文”鼓励开发区“在新一轮高水平扩大开放中积极利用外商投资和承接产业转移”。这意味着,招商引资工作仍将是开发区的重中之重。“18号文”要求按照专业化、国际化、市场化的要求,加强专业招商队伍建设,围绕功能定位和产业规划,科学策划包装招商项目,创新运用产业链招商、以商招商、中介招商等招商引资方式。出国(境)招商团组的审批限制将得到优化,这也给开发区打造营商环境提出了更高要求,必须坚持问题导向,对标国际化营商环境,创新思路和举措,推动国际化营商环境建设实现新突破。

  据于此,建议开发区积极主动对表“自贸区时间”,将手中的经济管理权限发挥到极致,降低制度性交易成本,尤其是在打造廉洁型、效能型和服务型政府方面持续努力。依法制定开发区管理机构权力清单、责任清单、企业投资负面清单,并力争权力清单越来越小、责任清单越来越清、负面清单越来越短。只有当开发区成为行政审批事项最少、审批时限最短、审批程序最规范、政府服务最优的地区,也才可能实现“‘两型三化’发展的引领区、体制创新和开放型经济的先行区、高水平营商环境的示范区”的新定位、新要求。

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